Aanpak door overheid

Vanuit de overheid is het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de instantie die de primaire verantwoordelijkheid op zich heeft genomen voor de aanpak van de tijgermug. Daarnaast zijn met name de Plantenziektenkundige Dienst (PD), Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR) en het RIVM (met name het Centrum voor Infectieziektenbestrijding CIb) bij de aanpak betrokken.
Meer zijdelings betrokken zijn de Voedsel en Warenautoriteit (VWA) en de ministeries van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM).
Bij de aanpak worden waar relevant commentaar gegeven.

• 3.1 Eerste meldingen en advies RIVM
• 3.2 Interdepartementale afspraken
• 3.3 Bestrijdingsmiddelenpakket en -gebruik
• 3.4 Warenwet als instrument
• 3.5 Eerste convenant
• 3.6 Tweede convenant
• 3.7 Wettelijke regeling
• 3.8 VWS weigert te handhaven

3.1 Eerste meldingen en advies RIVM

Eerste waarnemingen en adviezen
Na meldingen over muggenoverlast ontdekt de Plantenziektenkundige Dienst (PD) in de zomer van 2005 dat er tijgermuggen aanwezig zijn in kassen met Lucky bamboo (onbekend is waar, want de locaties worden door de overheid geheim gehouden). De Voedsel en Warenautoriteit (VWA) meldt dit per brief van 12 september 2005 aan het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
Bijlage van de brief is een factsheet over de tijgermug, opgesteld door de PD, waarin ook een advies is opgenomen:




Start monitoring
De PD en Wageningen Universiteit en Researchcentrum (WUR) starten in augustus 2005 op eigen initiatief een monitoringsproject bij drie bedrijven. Dat loopt tot mei 2006 en in 2007 wordt verslag werd gedaan (in het Engels). Met terugwerkende kracht wordt het onderzoek gefinancierd door het ministerie van VWS.



Advies RIVM
Het Ministerie van VWS vraagt op 22 september 2005 per telefoon aan het RIVM om zo snel mogelijk advies uit te brengen.
Het RIVM brengt het advies op 7 oktober 2005 uit, na spoedoverleg tussen deskundigen van de PD, de VWA, WUR en het Centrum voor Infectieziektenbestrijding (CIb). Vanwege de gezondheidsrisico’s adviseert het RIVM aan het Ministerie van VWS om




Commentaar
Uit internationale literatuur is al vele jaren bekend dat ook als er gel wordt gebruikt in plaats van water, er tijgermuggen met de Lucky bamboo mee kunnen komen. De geraadpleegde Nederlandse deskundigen hebben deze informatie kennelijk over het hoofd gezien, mogelijk omdat het ministerie van VWS heel snel een advies wil hebben.

3.2 Interdepartementale afspraken

Interdepartementaal overleg
Op 31 januari 2006 vindt een overleg plaats tussen vertegenwoordigers van de Ministeries van VWS en Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid (LNV), de VWA, de PD en het CIb. Mede op basis van de gemaakte afspraken stelt het Ministerie van VWS een plan van aanpak op.
Als activiteit voor de PD wordt genoemd:


In het plan van aanpak wordt als activiteit voor de VWA genoemd:

Het Ministerie van VWS zendt dit plan aan de hoogste ambtenaren van de Ministeries van LNV, SZW en VROM, de VWA, de PD, Arbeidsinspectie en het CIb. Allen wordt verzocht




Commentaar
Opmerkelijk is dat alleen het eventueel aanwezige dengue-virus en niet de mug zelf hier als probleem wordt gezien, hoewel de mug veel overlast kan veroorzaken.

3.3 Bestrijdingsmiddelenpakket en -gebruik

Bestrijdingsmiddelenpakket
In het interdepartementale plan van aanpak wordt ondermeer afgesproken dat bekeken zal worden welke bestrijdingsmiddelen zouden kunnen worden gebruikt. Daarbij blijkt dat er in Nederland geen enkel middel is toegelaten om larven van tijgermuggen te bestrijden. Voor het bestrijden daarvan vraag het ministerie van VWS daarom aan het ministerie van VROM in maart 2006 om een tijdelijke vrijstelling.
Op grond van artikel 16a, eerste lid, onderdeel b, van de Bestrijdingsmiddelenwet wordt door het ministerie van VROM een tijdelijke vrijstelling verleend voor het middel Vectobac AS 12, met als werkzame stof Bacillus thuringiensis israeliensis (Stcrt. 29 mei 2006). Dit middel werkt vrijwel alleen op tweevleugelige insecten, die zijn vaak onschadelijk zijn. Vervolgens wordt drie maal opnieuw een vrijstelling verleend (Stcrt 15 september 2006, Stcrt. 5 maart 2007, Stcrt 2 oktober 2007 en Stcrt 17 juli 200. De teksten zijn snel te vinden via http://www.overheid.nl/op/, zet een vinkje bij Departementale regelgeving Staatscourant en vul in bij Vrij woord of zinsdeel: tijgermug.


Commentaar
Deze eerste vrijstelling wordt verleend voor 120 dagen, wat gelijk staat met de wettelijke maximumtermijn waarvoor vrijstelling mag worden verleend. De wet biedt niet de mogelijkheid om deze termijn te verlengen. De daarna verleende vrijstellingen zijn dus in strijd met de wet, aangezien deze feitelijk neerkomen op even zovele verlengingen van de termijn van de eerste vrijstelling.
Bovendien mag een vrijstelling alleen worden verleend bij onvoorziene omstandigheden en als er geen andere manieren zijn om het gevaar af te wenden. Hiervan is geen sprake. Redelijkerwijs is er na verloop van tijd geen sprake meer is van een “onvoorziene omstandigheid”. Bovendien kan het gevaar dat tijgermuggen in Nederland opleveren kan worden afgewend door ervoor te zorgen dat ze niet meer worden ingevoerd.

De tweede en latere vrijstellingen zijn niet alleen in strijd met de wet, maar ook in strijd met het biocidenbeleid. Uit oogpunt van milieu, gezondheid en arbeidsomstandigheden heeft het beleidsmatig de voorkeur om schadelijke organismen te weren in plaats van te bestrijden. Tijgermuggen kunnen uit Nederland effectief worden geweerd door het stoppen van de import van Lucky bamboo, zoals het RIVM ook heeft geadviseerd. Dan is het gebruik van bestrijdingsmiddelen niet meer nodig.

Omdat de termijn van de laatste vrijstelling inmiddels is verstreken, kan het middel momenteel formeel gezien niet worden gebruikt.

Op basis van de in de vrijstellingen opgenomen gebruiksvoorschriften mag het middel alleen worden gebruikt in Lucky bamboo op water. Het middel mag dus niet worden gebruikt als de Lucky bamboo op gel staat, als de larven op andere plekken in de kas worden aangetroffen, of als de larven buiten de kassen worden gevonden.

Voor bestrijding van tijgermuggen in het popstadium (stadium tussen larve en adult) is geen enkel middel toegelaten.

Voor het bestrijden van de eitjes van tijgermuggen zijn in Nederland geen middelen toegelaten. Bestrijding is dus niet mogelijk zonder te handelen in strijd met de wet. Methylbromide zou wellicht effectief kunnen zijn, maar heeft belangrijke bezwaren uit oogpunt van milieu, ozonlaag en arbeidsomstandigheden.

Voor het bestrijden van de adulten in de kassen kan gebruik worden gemaakt van reeds toegelaten middelen op basis van pyrethrinen, waarbij piperonylbutoxide als versterker wordt toegepast. Pyrethrinen hebben schadelijke effecten op alle insecten (met name bijen zijn zeer gevoelig) en op vissen. Piperonylbutoxide kan bij inname van grote hoeveelheden schade aan lever en nieren veroorzaken en heeft mogelijk kankerverwekkende eigenschappen.

Bestrijdingsadvies
In januari 2007 brengen de PD en WUR een bestrijdingsadvies uit. Daarin is vermeld:




Commentaar
Een dergelijke ontheffing is nooit verleend en – voor zover bekend – ook nooit aangevraagd.
Voor bestrijding van tijgermuggen in de containers – zijnde het punt van invoer, waar bestrijding het meest effectief is – zijn dus geen middelen beschikbaar die voor deze situatie optimaal hanteerbaar zijn.

Feitelijk gebruik van bestrijdingsmiddelen

Buiten de kas
Het zou voor de hand liggen om tijgermuggen die buiten de kas worden aangetroffen onmiddellijk te bestrijden. Maar dat gebeurt niet, althans niet door of in opdracht van de betreffende onderzoeks- en overheidsinstanties (RIVM en Plantenziektenkundige Dienst). Buiten de kas aangetroffen tijgermuggen worden niet bestreden, mede omdat bestrijding niet in het belang is van wetenschappelijk correcte uitvoering van het vestigingsonderzoek.

Binnen de kas
Het is uiteraard mogelijk dat een importeur in zijn kas wel tot bestrijding overgaat, maar hij is en wordt hiertoe niet verplicht, ook niet via het convenant.
In het rapport van de PD van augustus 2007 staat over het bestrijdingsmiddelengebruik het volgende vermeld (pagina 13; vertaald uit het Engels):

3.4 Warenwet als instrument

Toepasbaarheid Warenwet
Tussen de ministeries wordt onder meer afgesproken dat het ministerie van VWS zou nagaan op basis van welk artikel (4 of 18a) van de Warenwet de VWA zou gaan handhaven. De directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie van VWS zendt daarom op 28 februari 2006 een nota aan zijn collega van de directie Publieke Gezondheidsbescherming.
In de nota wordt aangegeven dat het verhandelen van lucky bamboo op waterbasis op grond van artikel 18 van de Warenwet feitelijk verboden is vanwege de mogelijke risico’s voor de gezondheid van de mens. Als de importeurs via overleg of op andere wijze (bijvoorbeeld een circulaire) op de hoogte zijn gesteld van de risico’s, kunnen zij niet meer stellen dat zij onbekend waren met de gevaren. De toezichthouder (VWA) kan dan vervolgens op grond van deze wetsbepaling optreden, wat een prikkel kan zijn voor importeurs om Lucky bamboo te importeren zonder tijgermuggen. Mocht een tijgermuggenvrije import niet mogelijk zijn, dan kunnen de planten niet worden verhandeld.
In de nota wordt aangegeven dat er ook de mogelijkheid is om op basis van artikel 4 van de Warenwet een ministeriële regeling op te stellen. Hierin zouden zodanige eisen kunnen worden gesteld aan de import van Lucky bamboo, dat gewaarborgd wordt dat de import tijgermuggenvrij is.



Aankondiging DPNL-overleg
In het voorjaar van 2006 wordt door het ministerie van VWS een zogeheten Deskundigen-overleg Productwetgeving Niet-Levensmiddelen m.b.t. Lucky bamboo (DPNL Lucky bamboo) georganiseerd, met daarin onder meer een groot aantal importeurs van Lucky bamboo en hun brancheorganisaties.
De directeur Voeding, Gezondheidsbescherming en Preventie van het Ministerie van VWS nodigt de deelnemers van (DPNL Lucky bamboo) op 13 april 2006 uit voor een eerste overleg, op 4 mei. In de brief staat:




Commentaar
Gezien de bewoordingen is er kennelijk door het Ministerie voor gekozen om op basis van artikel 4 van Warenwet een ministeriële regeling op te stellen, en niet direct te gaan handhaven op basis van artikel 18 van de Warenwet. De redenen hiervoor zijn niet bekend gemaakt.

3.5 Eerste convenant

DPNL-overleg
Interdepartementaal wordt afgesproken dat de VWA op grond van de Warenwet zou gaan optreden, en dit wordt ook naar de importeurs toe aangekondigd. Ondanks deze afspraken en aankondigingen en ondanks bedenkingen van aanwezige VWS-medewerkers (te lezen in het verslag) wordt tijdens het DPNL-overleg op 4 mei 2006 besloten om geen wettelijke maatregelen te nemen. In plaats daarvan wordt afgesproken een convenant op te stellen, wat ter vergadering wordt aangeduid als “protocol”.
Belangrijke afspraak tijdens het overleg is dat een geaccrediteerde instelling in China zal controleren of de werkwijze adequaat is.


Commentaar
Een convenant is geen geschikt instrument voor het bereiken van het gestelde doel, namelijk het stoppen van de invoer van tijgermuggen via de import van Lucky bamboo. Voornaamste bezwaar tegen het gebruik van dit instrument in deze situatie is dat iedereen op elk moment kan besluiten om Lucky bamboo te gaan importeren. De doelgroep is dus onbepaald, terwijl een convenant alleen bindend is voor de partijen die het ondertekenen. Men kan een nieuwe importeur niet dwingen om een convenant te ondertekenen en na te leven.
De deelnemers van het DPNL overleg hebben verkeerde ideeën over wat met een convenant juridisch gezien mogelijk is. Zo wordt gedacht dat men onwillige importeurs kon dwingen zich aan het convenant te houden. Deze misvatting wordt niet door de VWS-ambtenaren gecorrigeerd (zie pagina 4 van het verslag).

Convenant
Veel later dan afgesproken, wordt het convenant uiteindelijk pas in oktober 2006 ondertekend

Commentaar
Slechts 10 van de ongeveer 18 importeurs hebben het convenant ondertekend. De overige zijn er dus niet gebonden aan de voorschriften om de invoer van tijgermuggen te stoppen.
In strijd met de Aanwijzingen voor convenanten is het convenant niet in de Staatscourant gepubliceerd. Wie de nodige moeite deed om de tekst te achterhalen, kon lezen dat het convenant een invoeringstermijn had van maar liefst 2 jaar.
De importeurs die het convenant wel ondertekend hebben kunnen door de formulering van artikel 3 bovendien vrij simpel het convenant opzeggen en zich zo onttrekken aan de voorschriften. Van de tijdens het DPNL-overleg gemaakte afspraak dat een geaccrediteerde instelling in China zou controleren of de daar gevolgde werkwijze adequaat was, is in de tekst van het convenant niets terug te vinden. Tal van andere kanttekeningen bij het eerste convenant (die voor een groot deel ook op het tweede convenant van toepassing zijn) zijn te vinden in par. 6.2.3. van het achtergronddocument.

Persbericht
Bij de ondertekening op 19 oktober 2006 wordt door het ministerie van VWS een persbericht uitgebracht.

Commentaar
In het persbericht worden opmerkelijk genoeg slechts 7 bedrijven genoemd, terwijl er 10 het convenant hadden ondertekend.
Er wordt alleen over het risico van knokkelkoorts gesproken; alle andere risico’s (overdracht van andere virussen zoals Japanse encefalitis en Chikungunya, effecten op het welzijn en de economie, effecten op biodiversiteit) worden verzwegen.
Een besmetting met het dengue virus wordt nogal luchtig afgedaan als een griepje, heel soms verschijnselen van ernstige griep. De mogelijk zeer ernstige en zelfs dodelijke gevolgen van een tweede besmetting (met een ander serotype), worden niet genoemd.

Er staat in het bericht letterlijk:

Kennelijk zijn er dus ook importeurs die de verspreiding van deze ziekte niet willen voorkomen.

In het persbericht wordt gesuggereerd dat alle importeurs van Lucky bamboo het convenant zouden hebben ondertekend. Dit is echter bezijden de waarheid: ongeveer de helft van de importeurs heeft het convenant niet ondertekend en is er dus niet aan gebonden.

Het persbericht rept ook met geen woord over de invoeringstermijn van minimaal 2 jaar. Door dit te verzwijgen wordt de suggestie gewekt dat de maatregelen per direct moeten worden genomen en dat er dus snel een veilige situatie wordt bereikt.
De suggestieve en onvolledige teksten in het persbericht werden overgenomen door de kranten en media zodat het publiek daarna in de veronderstelling verkeert dat het probleem snel en adequaat is opgepakt.

3.6 Tweede convenant

'Convenant deugt niet'
Het eerste convenant is nog maar net twee weken in werking als de PD het Ministerie van VWS via een memo meldt dat het convenant niet geschikt is om de invoer van tijgermuggen te stoppen. De meeste tijgermuggen worden zelfs gevonden bij bedrijven die het convenant niet hebben ondertekend en bij bedrijven die de Lucky bamboo op gel importeren (waar het convenant geen betrekking op heeft)!



Aanpassing convenant
Vervolgens gebeurt er bijna 9 maanden niets. Pas op 6 augustus 2007 zendt het ministerie van VWS een aangepaste tekst van het convenant naar 17 importeurs, met het verzoek om het getekend terug te zenden.



Blijkens de datering van de handtekeningen in het convenant, zendt slechts een deel van de bedrijven het convenant binnen de gestelde termijn van 2 weken getekend terug.
Het ministerie stuurt het convenant vervolgens op 20 september 2007 nogmaals naar dezelfde 17 importeurs toe, met opnieuw het verzoek om het getekend te retourneren.
In de begeleidende brief werd de volgende tekst opgenomen:




Uiteindelijk komen de namen van 12 van de 17 aangeschreven bedrijven onder het convenant te staan, dat deze keer wel in de Staatscourant wordt gepubliceerd (Stcrt 2007, nr.224).



Commentaar

Het eerste convenant deugde niet omdat het niet de import van Lucky bamboo op gel betrof en omdat niet alle importeurs het hadden ondertekend. Een pluspunt van dat convenant was dat nakoming ervan voor de ondertekenaars in rechte afdwingbaar was.

Na bijna een heel jaar is er dan eindelijk een nieuw convenant, dat ook import op gel betreft en – volgens de minister van VWS – door alle Lucky bamboo importerende bedrijven is ondertekend. Groot minpunt van het nieuwe convenant is echter dat in artikel 9 staat:

Door ondertekening van het nieuwe convenant ontkomen de importeurs dus enerzijds aan wetgeving. Aan de andere kant kunnen ze zich aan dit convenant absoluut geen buil vallen.
Doordat het nieuwe convenant niet in rechte afdwingbaar is, is effectieve handhaving van de voorschriften uit het convenant bij voorbaat kansloos. Voor geen enkele importeur is er een dwingende reden om aan het convenant te voldoen.

Al met al is er dus bijna een heel jaar verloren gegaan met het bereiken van een situatie die in juridisch opzicht als een verslechtering moet worden aangemerkt.

3.7 Wettelijke regeling

Vanaf oktober 2007 (inwerkingtreding van het tweede convenant) werden er een tijdlang geen tijgermuggen meer in de vallen gevonden De minister bestempelde het convenant toen als succesvol.
Hij juichte echter te vroeg: vanaf juni 2008 werden er weer tijgermuggen in de Lucky bambookassen gevangen. En niet weinig ook: tussen juni en september 2008 werden er per controlebeurt gemiddeld 2,5 keer zoveel muggen in de vallen aangetroffen als in de daaraan voorgaande twee jaar.(zie voor vangstgegevens: Onderzoek, onder 4.2)

Het RIVM schreef naar aanleiding hiervan opnieuw een brief aan de minister, met het dringende advies om het convenant (dat op 1 november 2008 afliep) te vervangen door een afdwingbare regeling.



Binnen enkele weken heeft het ministerie toen een regeling op basis van de Warenwet in elkaar gesleuteld. De “Tijdelijke Warenwetregeling productvoorschriften Lucky bamboo” is eerst binnen de Europese Unie genotificeerd en vervolgens gepubliceerd in de Staatscourant van 20 januari 2009 (nr 859) en twee dagen later in werking getreden.



Bij afzonderlijk besluit zijn de controleambtenaren van de Plantenziektenkundige Dienst aangewezen als toezichthouder.



Alleen al op basis van de de tekst is het echter twijfelachtig of de regeling zodanig effectief zal zijn dat er geen tijgermuggen meer worden ingevoerd en ze ook niet meer uit de kassen kunnen ontsnappen.
Zo is geregeld dat de containers met plantjes pas in de “besloten ruimte” geopend mogen worden. Het ligt voor de hand om te denken dat dit de muggen-dichte quarantaineruimte is die buiten de kas aanwezig is in verband met de fytosanitaire inspectie. Als er dan muggen uit de container vliegen, kunnen ze in ieder geval niet naar buiten en kan men ze ter plaatse bestrijden.
Blijkens de toelichting is met “besloten ruimte” echter de kas bedoeld. Zoals in het verleden gebleken is, zijn de kassen voor tijgermuggen absoluut niet muggen-proof: ze kunnen er zo uitvliegen.

Daarnaast had het RIVM geadviseerd om de plantjes direct na aankomst in de kas in bakken water te zetten waarin het bestrijdingsmiddel Bti was toegevoegd. De larven die eventueel tussen de plantjes aanwezig zijn en de larven die uit de eitjes komen, die mogelijk op de planten aanwezig zijn, worden dan gedood voordat ze zich verpoppen tot muggen.
Dit zeer concrete en handhaafbare advies is echter niet in de regeling omgezet: de importeur hoeft alleen te beschikken over een bestrijdingsplan en moet bij de uitvoering daarvan een administratie voeren. Het feit dat de importeurs - zover zij al bestrijdingsmiddelen toepasten - blijkens een eerdere rapportage van het RIVM nog nooit Bti leken te hebben toegepast, stemt niet hoopvol dat zij zonder expliciete verplichting nu wel Bti gaan gebruiken. Als zij het middel al gebruiken, is het vervolgens maar de vraag of ze het gebruiken zoals het RIVM heeft geadviseerd.

Tevens is iets in de regeling niet geregeld, wat wel in het convenant opgenomen was. Volgens het convenant waren de importeurs verplicht mee te werken met het monitoringsonderzoek dat door de Plantenziektenkundige Dienst wordt uitgevoerd. Volgens informatie van VWS blijven de vallen in de kassen staan en worden ze elke twee weken gecontroleerd, maar als een importeur tot sabotage van de vallen zou overgaan (wat in het verleden gebeurd is), kan daar niet tegen opgetreden worden.

Kortom: het is een stap vooruit dat een wettelijke afdwingbare regeling is uitgevaardigd, maar er schort wel het een en ander aan de inhoud van de regeling.

3.8 VWS weigert te handhaven

Na inwerkingtreding van de regeling zijn blijkens recent bekendgemaakte vangstgegevens over 2009 (week 1-11; zie bij Aanpak door overheid, onder 4.2) op twee bedrijven tijgermuggen in de vallen aangetroffen. Daaruit blijkt dat deze bedrijven het in de regeling opgenomen verbod om met de Lucky bambooplantjes tijgermuggen in te voeren, hebben overtreden.
Toch weigert het ministerie van VWS om handhavend tegen deze bedrijven op te treden.
Het ministerie stelt: “Het feit dat er (een beperkt aantal) muggen wordt gevangen in de val op een bedrijf, bewijst niet dat de planten niet vrij zijn van tijgermuggen (een mug kan bijvoorbeeld uit de container zijn gevlogen).”
Deze redenering is onbegrijpelijk en inconsistent, want logischerwijze kunnen de aangetroffen tijgermuggen alleen maar met de Lucky bamboo-plantjes zijn ingevoerd. Ook de tijgermuggen die uit de container vliegen zijn met de plantjes meegekomen; waar zouden ze anders vandaan moeten zijn gekomen? Uit de vondst van tijgermuggen in de kas kan dus redelijkerwijs worden geconcludeerd dat de ingevoerde plantjes niet vrij waren van tijgermuggen en dat de importeur de regeling heeft overtreden.
Om maar niet te hoeven handhaven geeft het ministerie van VWS nu dus een uitleg aan de regeling die niet spoort met de tekst zoals die onder druk van de Tweede Kamer tot stand is gekomen. Door de houding van het ministerie kunnen de tijgermuggen nog steeds worden ingevoerd, waardoor de kans op vestiging en verspreiding van deze zeer irritante en riskante mug almaar groter wordt.